Il V rapporto Greco

«Il gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO) provvede al monitoraggio della conformità dei suoi 49 Stati membri con gli strumenti di lotta alla corruzione del Consiglio d’Europa. L’attività di monitoraggio del GRECO prevede una «procedura di valutazione», che si basa sulle risposte date dal paese a un questionario e su visite in loco, seguite da una valutazione di impatto («procedura di conformità»), in cui si esaminano le misure adottate per attuare le raccomandazioni formulate in sede di valutazione del paese. Si applica un processo dinamico di valutazione reciproca e di pressione tra pari, che associa la competenza dei professionisti che fungono da valutatori e la presenza di rappresentanti degli Stati che siedono in plenaria. Questo rapporto valuta l’efficacia del quadro normativo vigente in Italia per la prevenzione della corruzione nei confronti delle persone che ricoprono funzioni esecutive di alto livello (il Presidente del Consiglio dei Ministri, i Ministri con e senza portafoglio, i Sottosegretari di Stato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Sottosegretari di Stato, i Commissari Straordinari del Governo e Speciali, nonché il personale degli Uffici di Diretta Collaborazione, che forniscono consulenze al Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Ministri, di seguito denominati “PTEF”), e del personale della Polizia di Stato, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza. Il suo obiettivo è quello di sostenere l’attuale riflessione, all’interno del Paese, sulle opzioni per rafforzare la trasparenza, l’integrità e la responsabilità nella vita pubblica. L’Italia ha un quadro legale e istituzionale per la prevenzione e la lotta alla corruzione consistente che, tuttavia, risulta difficile da dominare, ciò andando a scapito della sua efficienza. Questo si ricava in maniera evidente nella regolamentazione dei conflitti di interesse, laddove vari testi affrontano aspetti diversi di tali conflitti nell’ambito di diverse categorie di funzionari, mentre i consulenti dei ministeri non sono soggetti ad alcuno di questi regimi. Inoltre, ai Ministri e ai loro consulenti si applicano diversi regimi relativi alle comunicazioni finanziarie. Non tutte le informazioni comunicate sono soggette a una revisione sostanziale da parte di un’autorità indipendente. Più in generale, non c’è un quadro comune di regole sulla integrità che risulti applicabile a tutti i PTEF. Pertanto, un’analisi sistemica dei rischi per l’integrità e un codice di condotta specifico dovrebbero essere applicabili a tutti, integrandoli con una supervisione idonea, con attività dedicate all’incremento della consapevolezza e prevedendo consulenze riservate sulle questioni etiche. In questo contesto, è necessario rafforzare le regole e la supervisione su regali, benefici e inviti cosi come le norme relative ai contatti tra PTEF e rappresentanti di lobby e al regime post-impiego. Inoltre, è importante che tutte le violazioni delle norme applicabili siano soggette a sanzioni effettive, cosa che, attualmente, non avviene. Ci sono stati progressi a livello di norme sulla trasparenza, ma sono necessarie misure per assicurare un livello adeguato della generale consultazione pubblica nell’ambito delle proposte di legge del Governo. Inoltre, è necessario fare maggiore chiarezza sui contatti dei PTEF con i rappresentanti di lobby. Per quanto riguarda la Polizia di Stato, i Carabinieri e la Guardia di Finanza, il GRECO esprime la propria preoccupazione per la bassa rappresentanza femminile in tutte e tre le forze, specialmente a livello dirigenziale. A tutte e tre le forze si applica un solido sistema di prevenzione per la gestione dei rischi legati all’integrità nelle proprie gerarchie. Tuttavia, tale sistema potrebbe essere migliorato con l’introduzione di controlli sull’integrità nell’ambito dei trasferimenti e delle promozioni, oltre che, a intervalli regolari, per le funzioni più esposte. La Polizia di Stato non ha un codice di condotta specifico, mentre i Carabinieri e la Guardia di Finanza dovranno integrare i loro codici etici con esempi pratici; inoltre, tutte e tre le forze dovranno introdurre meccanismi di consulenza riservata su questioni relative all’integrità. Infine, sarebbe opportuno programmare regolarmente specifiche attività per incrementare la consapevolezza da parte di tutto il personale delle misure per la protezione dei whistleblowers.

Alla luce delle conclusioni del seguente rapporto, il GRECO rivolge le seguenti raccomandazioni all’Italia:

per quanto riguarda i governi centrali (posizioni dirigenziali di alto livello)

che tutte le persone con funzioni esecutive di alto livello siano sottoposte a controlli dell’integrità, che costituirebbero parte integrante della loro nomina o del loro incarico, per prevenire e gestire potenziali conflitti di interessi (paragrafo 34);

lo svolgimento a cadenza regolare di un’analisi sistemica dei rischi di corruzione e legati all’integrità, che coinvolga tutte le persone con funzioni esecutive di alto livello, e che le relative misure correttive vengano incluse in uno specifico programma anticorruzione e rese pubbliche (paragrafo 48);

che il/i codice/i di condotta per le persone con funzioni esecutive di alto livello venga adottato, pubblicato e completato con norme chiare relative ai conflitti di interessi e ad altre questioni che riguardano l’integrità (come regali, contatti con terzi, attività esterne, contratti con autorità statali, la gestione delle informazioni confidenziale e le restrizioni post-incarico) e(ii) che tale/ codice/i sia collegato a un meccanismo credibile ed efficace di supervisione e di sanzioni (paragrafo 58);

lo sviluppo di meccanismi interni efficienti per promuovere e aumentare la consapevolezza sulle questioni relative all’integrità nel Governo, comprendendo la consulenza confidenziale e la formazione a scadenza regolare delle persone a cui vengono affidate funzioni dirigenziali di alto livello (paragrafo 60);

che venga effettivamente assicurato un livello appropriato di consultazione pubblica generale sulle proposte di legge del Governo e che siano possibili solo eccezioni specifiche e limitate a questa norma, chiaramente regolamentate (paragrafo 72);

che (i) vengano introdotte norme sul modo in cui le persone con funzioni esecutive di alto livello interagiscono nei contatti con i lobbisti e con qualsiasi soggetto terzo che cerchi di influenzare le attività legislative e le altre attività del Governo; e che (ii) vengano rivelate sufficienti informazioni relative allo scopo di questi contatti, come l’identità della/e persona/e con cui (o per conto della quale) è avvenuta la riunione, nonché il/i tema/i specifico/i della discussione (paragrafo 74);

che (i) vengano introdotte misure e linee guida chiare e complete per le persone con funzioni esecutive di alto livello, per prevenire e risolvere (potenziali) conflitti di interessi e (ii) che venga introdotto l’obbligo di una comunicazione ad hoc per i titolari di funzioni esecutive di alto livello che si trovino in situazioni di conflitto tra propri interessi privati e le funzioni ufficiali, nel momento in cui si verifichino (paragrafo 84);

(i) che i membri degli Uffici di diretta collaborazione abbiano il permesso di accettare o di mantenere posizioni esterne, retribuite o non retribuite, lavori, posizioni amministrative o altre mansioni retribuite solo dopo aver ricevuto un’autorizzazione per iscritto, stabilendo in modo ragionato che la posizione/l’attività non impedirà il lavoro ordinario né darà origine a una questione di conflitto di interessi, e (ii) che tali autorizzazioni vengano rese disponibili al pubblico (paragrafo 89);

di assicurarsi che un regolamento completo sui regali e sugli altri benefici entri in vigore per tutte le persone aventi funzioni esecutive di alto livello, sotto forma di una guida pratica idonea, con l’obbligo di segnalare i regali e gli altri benefici e di rendere queste informazioni disponibili al pubblico con una tempistica opportuna (paragrafo 93);

di rafforzare il regime post-incarico per migliorare la sua efficienza, ampliandolo nella sua portata per renderlo applicabile a tutte le persone con funzioni dirigenziali di alto livello (paragrafo 97);

(i) l’estensione a tutte le persone con funzioni esecutive di alto livello dell’obbligo di dichiarare tutti i propri interessi finanziari e di assicurarsi che queste informazioni vengano pubblicate in modo tempestivo; e (ii) di considerare l’inclusione delle informazioni finanziarie relative ai coniugi e ai familiari dipendenti delle dichiarazioni, per la revisione da parte delle istituzioni competenti (considerando che tali dati non verrebbero resi pubblici senza il consenso delle persone interessate) (paragrafo 112);

che tutte le dichiarazioni presentate da persone con funzioni esecutive di alto livello siano soggette a verifiche sostanziali (paragrafo 116);

di assicurare che gli standard previsti per tutte le persone aventi funzioni direttive di alto livello, in materia di conflitti di interessi o inconferibilità/incompatibilità, comportino sanzioni efficaci, proporzionali e dissuasive (paragrafo 127);

Per quanto riguarda le forze dell’ordine:

che vengano compiuti ulteriori sforzi per promuovere una rappresentanza più equilibrata dei generi in tutti i livelli delle forze dell’ordine, come parte del reclutamento e degli avanzamenti di carriera interni (paragrafo 157);

(i) che venga adottato e pubblicato un codice di comportamento per la Polizia di Stato, con esempi e spiegazioni concrete riguardanti il comportamento previsto per i funzionari di polizia e (ii) che esso venga accompagnato da un controllo e un’applicazione effettivi (paragrafo 182);

che i principi etici e le regole di comportamento in vigore per il personale dei Carabinieri e della Guardia di Finanza vengano integrati con un manuale contenente indicazioni pratiche ed esempi, che tenga conto della specificità di ciascuna forza, della varietà dei doveri e delle vulnerabilità (paragrafo 188);

(i) l’introduzione di meccanismi per fornire consulenza confidenziale di questioni etiche e di integrità al personale delle forze dell’ordine; e (ii) lo sviluppo di database relativi ai temi affrontati da questi meccanismi, da rendere disponibili a tutto il personale di tali forze (paragrafo 195);

di effettuare verifiche dell’integrità nel contesto dei cambi di posizione e delle promozioni e, per le funzioni più esposte, a intervalli regolari nel corso della carriera degli agenti delle forze dell’ordine (paragrafo 215);

lo svolgimento di attività di formazione e sensibilizzazione specifiche, a cadenza regolare, sulle misure di protezione dei segnalanti a tutti i livelli gerarchici e in tutte le linee di comando delle forze dell’ordine (paragrafo 299).

In base alla norma 30.2 delle Norme procedurali, il GRECO invita le autorità italiane a presentare un rapporto sulle misure intraprese per applicare le raccomandazioni summenzionate entro il 30 settembre 2025. Le misure verranno valutate dal GRECO attraverso la sia specifica procedura di conformità.

Il GRECO invita le autorità italiane ad autorizzare, nel tempo più breve possibile, la pubblicazione del presente rapporto, effettuandone una traduzione nella lingua nazionale, da rendere disponibile al pubblico.»

(Fonte: Adottato dal GRECO in occasione della sua 96ª Sessione Plenaria: Strasburgo 18 -22 marzo 2024, Pubblicazione: 28 agosto 2024 Greco Eval 5Rep (2023), Quinto ciclo di valutazione, Prevenzione della corruzione e promozione dell’integrità nei governi centrali (funzioni esecutive di alto livello) e nelle forze dell’ordine, Rapporto di valutazione Italia).