La riforma della geografia giudiziaria

Sauro Mocetti, Ottavia Pesenti e Giacomo Roma nell’ambito degli “Occasional Papers” di Banca d’Italia, nel marzo di quest’anno, hanno pubblicato un interessante papers sugli effetti della riforma della geografia giudiziaria.

Il papers è scaricabile dal sito di Banca d’Italia alla voce “questioni di economia e finanza”.

«A fronte di alcune storiche disfunzioni che hanno caratterizzato la giustizia civile nel nostro paese, in particolare in termini di procedimenti pendenti e durata dei processi, dallo scorso decennio sono stati effettuati numerosi interventi con l’obiettivo di deflazionare il contenzioso giudiziario e accrescere l’efficienza del sistema. Tra le misure adottate, quella con un respiro più ampio e risvolti organizzativi più profondi `e stata la riforma della geografia giudiziaria, attuata tra il 2013 e il 2014, che ha comportato la chiusura di 25 tribunali e di 220 sezioni distaccate con l’accorpamento delle loro attività nei 140 tribunali rimanenti.

L’obiettivo principale della riforma era di aumentare la produttività degli uffici giudiziari, grazie alla possibilità di sfruttare economie di scala e di specializzazione dei giudici. Tuttavia, indirettamente, la riforma ha avuto anche l’effetto di incrementare la distanza dal tribunale di riferimento – e quindi i costi di accesso alla giustizia – per gli utenti delle aree interessate dagli accorpamenti.

Per valutare gli effetti della riforma sono state ricostruite serie storiche omogenee sui procedimenti definiti, iscritti e pendenti a livello di tribunale e materia. Dal punto di vista della strategia empirica `e stato utilizzato il metodo delle differenze nelle differenze: sono stati definiti “trattati” i procedimenti interessati dalla riforma e “controlli” gli altri e si è confrontata l’evoluzione, prima e dopo la riforma, della variabile di interesse tra i due gruppi. I procedimenti trattati, più specificamente, sono tutti quelli dei tribunali chiusi e, nel caso delle sezioni distaccate accorpate, quelli delle materie che potevano essere affrontate in tali sedi. Alcune materie, infatti, erano di competenza delle sezioni nella sede del circondario già prima della riforma e, quindi, per queste l’accorpamento delle sezioni distaccate non ha avuto alcun effetto diretto. I dati relativi agli uffici soppressi sono stati aggregati e consolidati secondo la geografia giudiziaria emersa con la riforma, cos`ı da avere un’unità di analisi geografica omogenea nel tempo. I risultati mostrano che la riforma si `e associata a una diminuzione del contenzioso nei tribunali. I maggiori costi di accesso alla giustizia, indotti dall’aumento della distanza dagli uffici giudiziari, potrebbero aver disincentivato l’avvio di nuovi procedimenti. Prima della riforma le sezioni distaccate e i vecchi tribunali distavano dai cittadini, in media, 8 e 13 chilometri rispettivamente. Dopo la riforma la distanza media è salita a 14 chilometri. Secondo le stime, un aumento della distanza dal tribunale di 5 chilometri si associa a una riduzione della domanda di giustizia del 6 per cento. Il calo della domanda si è concentrato in materie come la responsabilità extracontrattuale (es. incidenti stradali) o i diritti di proprietà (es. cause condominiali). Non sono stati trovati effetti significativi, al contrario, per il diritto di famiglia (es. divorzi) o le crisi d’impresa (es. liquidazioni giudiziali). Tale differenza può essere dovuta a diversi fattori, come il fatto che in alcuni ambiti il ricorso al giudice sia imposto da specifiche previsioni normative (come nella liquidazione giudiziale) o che le pretese possano essere soddisfatte in modi diversi rispetto al ricorso giurisdizionale o ancora che la propensione a intentarlo diminuisca all’aumentare dei costi.»

Queste le conclusioni:

«La definizione della scala ottimale per l’erogazione dei servizi giudiziari è cruciale per garantire un sistema giusto ed efficiente, poiché influisce direttamente sia sull’accesso alla4 giustizia per i cittadini, sia sul funzionamento complessivo dei tribunali. Stabilire un equilibrio tra la prossimità ai servizi, da un lato, e l’efficienza operativa e la qualità del servizio offerto, dall’altro, rappresenta una sfida complessa. In questo lavoro abbiamo raccolto alcune indicazioni possono derivanti dalla valutazione degli effetti della riforma della geografia giudiziaria avvenuta tra la fine del 2013 e il 2014.

Il lavoro mostra che l’accresciuta distanza dagli uffici giudiziari per gli utenti determinata dalla riforma ha aumentato i costi di accesso, scoraggiando l’avvio di nuovi procedimenti. Questo risultato, sebbene circoscritto a una porzione ristretta della popolazione e solo ad alcune materie, non `e tuttavia di chiara interpretazione. La diminuzione della litigiosità potrebbe essere dovuta a una diminuzione di cause pretestuose o, al contrario, essere il risultato di maggiori costi di accesso che scoraggiano il ricorso alla giustizia per cause invece meritevoli. La concentrazione dell’effetto in materie nelle quali la parte che avanza una pretesa ha una maggiore discrezionalità nella scelta di avviare un contenzioso oppure può ragionevolmente attendersi di ottenere soddisfazione con modalità alternative, suggerisce, tuttavia, che almeno in parte il calo della domanda ha riguardato procedimenti di minore rilevanza. Dal lato dell’offerta, la riorganizzazione territoriale degli uffici ha comportato una maggiore capacità di definizione dei procedimenti e una riduzione della durata degli stessi. I risultati, eterogenei anche in questo caso tra materie e più` marcati per quelle più complesse, suggeriscono che l’impatto `e stato trainato dalle maggiori economie di scala e di specializzazione. Gli effetti positivi hanno riguardato prevalentemente l’accentramento delle sezioni distaccate, mentre i guadagni di efficienza sono stati sostanzialmente nulli nel caso dell’accorpamento dei tribunali soppressi, per i quali le difficoltà organizzative nella transizione verso il nuovo assetto sono state plausibilmente maggiori.

In linea generale, i risultati del lavoro suggeriscono che i benefici derivanti dalla riorganizzazione siano maggiori dei costi, anche se alcune condizioni sono necessarie perché se ne dispieghino pienamente gli effetti. Ad esempio, la fusione dei tribunali richiede una integrazione e interoperabilità dei sistemi, per evitare che la trasmissione dei fascicoli da quello accorpato a quello accorpante ritardi gli effetti positivi sull’offerta di giustizia e sulla qualità del servizio.»

Leggendo per intero il papers si traggono queste evidenze:

–             La riforma della geografia giudiziaria ha ridotto l’accesso alla giustizia, presumibilmente a causa dei maggiori costi di accesso connessi alla maggiore distanza dagli uffici giudiziari;

–             La riorganizzazione territoriale e l’aumento dimensionale degli uffici giudiziari hanno incrementato la capacità dei tribunali di definire i procedimenti;

–             Nel complesso l’effetto della riforma sulla durata dei procedimenti è negativo (riduzione della durata), sebbene non significativo dal punto di vista statistico. Tale effetto è il risultato netto di un coefficiente negativo osservato nel caso di accentramento di sezioni distaccate e di uno positivo, al contrario, nel caso di accorpamento di tribunali soppressi.

–             Misurare la qualità del servizio giustizia è complesso, sia per la pluralità delle dimensioni che vi concorrono, sia per la difficoltà di procedere a una loro quantificazione. La variabile maggiormente utilizzata in letteratura è la durata dei processi, sia perché più facile da misurare rispetto alle altre dimensioni, sia perché la tempestività delle decisioni costituisce un presupposto dell’effettività della tutela.